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《江苏省安全生产条例》解读

7月29日,江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《江苏省安全生产条例》(以下简称条例)。条例将于10月1日起施行。作为我省安全生产领域的重要地方性法规,新条例制定的背景是什么、主要内容有哪些、有何特色特点、为什么要新修订颁布实施这个条例?为帮助各级政府部门、广大企业更好学习、贯彻落实条例,省安监局主要负责同志就此做了解读。

问:《江苏省安全生产条例》颁布的意义是什么?

答:在“十三五”开局,全面建成小康社会决胜阶段,实现安全生产形势根本好转的攻坚时期,《江苏省安全生产条例》的颁布,充分体现了省委、省人大、省政府对安全生产工作的高度重视,对人民群众的深切关怀。各地、各部门和各单位要充分认识条例修订颁布的重大意义,学习好、宣传好、贯彻好条例,努力实现全省经济社会的安全发展。

条例颁布的意义,可以概括为如下几个方面,一是深入贯彻实施《安全生产法》的具体举措。《安全生产法》(以下简称安法)作为安全生产领域的基本法,是制定安全生产方针政策、重大决策和法律法规的基石,需要保持权威性、原则性和稳定性,同时,也需要制定配套的地方性法规,来提高实施的针对性和可操作性。条例完全尊重安法立法精神、遵循安法立法原则,通过补充和细化安法相关条文,将安法原则性规范具体落实到我省安全生产的实际工作之中,将安法的立法精神和基本原则与当前江苏省情紧密联系在一起,因地制宜、因时制宜,制定适应我省安全生产新形势、新情况、新要求的具体规定,突出了安法作为基本法的主导地位和作用,必将推动安法在我省的深入贯彻实施。

二是大力推进依法治安的客观需要。近年来,我省始终把安全生产依法治理作为法治江苏建设的重要组成部分加以部署和推进,依法监管能力明显提升,全社会安全生产法治意识普遍增强。但是,安全生产事故仍然多发、易发,警示我们安全生产法治建设任重道远。条例的适时颁布,是大力推进依法治安、全面提升安全生产工作法治化水平的客观需要。条例紧紧围绕党中央、国务院关于加强安全生产工作的系列决策部署和习近平总书记关于安全生产系列重要讲话精神,进一步规范生产经营单位安全生产行为,强化企业主体责任,进一步明确政府及有关部门的安全生产职责,强化政府领导责任、相关部门监管责任和属地责任,进一步保障人民群众安全健康权益,强化全社会安全法治意识,进一步细化法律责任,强化监管执法力度,要求更加严格,规定更加具体,责任更加清晰,是做好安全生产工作的法律护盾。

三是实现安全生产形势根本好转的必然要求。现行条例已实施11年,对加强我省安全生产监督管理,保障人民群众生命财产安全发挥了重要作用,有力推动和促进了全省安全生产工作。但是,江苏作为经济大省和制造业大省,经济总量大,企业数量多,产业门类全,安全风险点多线长面广、安全监管任务繁重艰巨,安全生产的压力一直较大,对各类事故的把控能力还不强,迫切需要以法治思维、法治方式来妥善解决长期积累的影响和制约安全生产的体制性、机制性、保障性问题,积极应对经济新常态下安全生产工作面临的新矛盾、新问题、新挑战。而现行条例已不能很好适应当前形势任务、发展要求的需要,亟需进一步完善。条例的颁布,一方面把近年来我省加强安全生产、安全监管的有效决策、创新举措转化为法规规定,另一方面按照深化安全生产管理体制改革的要求,突出强化事中事后监管,积极发挥科技支撑作用和市场引导作用。

《江苏省安全生产条例》的制定原则和主要内容有哪些?

答:条例的制定遵循四个基本原则:一是坚持统一衔接原则。在法治理念、法规内容、具体规定等方面,始终与上位法相统一、与原条例相衔接;二是坚持精炼简洁原则。安法等上位法已有规定的,原则上不再赘述或做简要描述;三是坚持可操作性原则。尽量具体细化,各项制度措施可量化、可操作、可考核;四是坚持立足实际原则。突出政策规定的实效性、急需性,符合基层实际,便于基层实施。

条例共五章56条,分为总则、生产经营单位的安全生产保障、安全生产的监督管理、法律责任、附则。

第一章“总则”共12条。主要明确了条例的制定目的、适用范围,规定了安全生产工作应当坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针和“管行业、管业务、管生产必须同时管安全和谁主管、谁负责”的原则;明确指出“生产经营单位是安全生产的责任主体”,并规定其基本义务及主要负责人等的安全生产职责;同时,规定了各级政府、负有安全生产监督管理职责的部门等的安全生产工作职责,政府及有关部门负责人的领导责任。

第二章“生产经营单位的安全生产保障”共21条,篇幅约占条例全文的45%,是条例的重点内容。该章细化了生产经营单位所应履行的安全生产职责,包括建立健全安全生产责任制和相关规章制度、设置安全生产管理机构并配备专职管理人员、推行安全总监制度、保障安全生产资金投入、开展安全生产教育培训、建立健全事故隐患排查治理制度和重大危险源安全监测监控系统、遵循安全距离标准、执行危险作业制度、制定事故应急救援预案、提高安全生产技术水平、缴纳安全生产风险抵押金或参加安全生产责任保险等。同时,对生产经营单位的主要负责人、安全生产管理机构和管理人员等的职责予以了明确。

第三章“安全生产的监督管理”共13条,篇幅约占条例全文的23%,是条例的重要内容。该章进一步厘清了地方政府、安全生产委员会、安全生产委员会办公室的职责;进一步明晰了行业主管部门的安全生产监管职责,细化了安监部门综合监管职责;赋予乡镇(街道)、开发区等属地安全生产监督检查权。

第四章“法律责任”共9条。该章就生产经营单位及其主要负责人、安全生产管理人员等违反条例的行为,严格制定处罚细则。

第五章“附则”共1条,规定条例自2016年10月1日起施行。

问:能否概要介绍一下《江苏省安全生产条例》的特色和特点?

答:条例以进一步加强安全生产工作为出发点,以安法为基础,从进一步完善安全生产责任体系,落实生产经营单位安全生产主体责任,明晰政府及其有关部门安全生产职责定位和执法地位,加强安全监管基层基础建设,强化对安全生产违法行为的责任追究等方面,坚持问题导向,固化成功经验,着眼于解决安全生产现实问题,体现创新性、实效性、可操作性。

条例有80%以上的条款是对安法相关内容的补充、延伸和细化,其中结合江苏实际新增的条款在条例中占40%,可以概括为十个方面的特色和特点。

一、进一步明确安全生产工作方针和原则。条例明确,安全生产工作应当坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针,按照管行业、管业务、管生产必须同时管安全和谁主管、谁负责的原则,落实生产经营单位的主体责任,加大政府监管力度,强化生产安全事故责任追究,确保安全生产。

二、强化生产经营单位安全生产主体责任,进一步健全其责任体系。条例规定,生产经营单位是安全生产的责任主体,并明确了主要负责人对本单位安全生产全面负责,分管安全生产的负责人直接监督管理本单位安全生产工作,其他负责人分别在分管业务范围内履行安全生产工作职责。

条例对生产经营单位建立全员安全生产责任制提出明确要求,进一步补充、细化了生产经营单位相关安全生产工作职责。对生产经营单位进行危险作业时的安全管理职责,提出六项具体规定。规定了生产经营单位发包、出租行为应当履行的四项安全生产责任。

三、加强政府对安全生产工作的领导,进一步明晰各级政府及安委会的安全生产工作职责。条例规定,县级以上地方人民政府应当加强对安全生产工作的领导,履行制定并组织实施安全生产规划、确定有关部门的安全生产监管职责、建立健全安全生产保障体系、实行安全生产相关责任制、对有关部门和下级人民政府安全生产管理工作落实情况的监督检查等职责。政府主要负责人对本地区安全生产工作负全面领导责任,分管安全生产的负责人负综合监管领导责任,其他负责人对各自分管工作范围内的安全生产工作负直接领导责任。

县级以上各级政府的安全生产委员会负责研究部署、指导协调安全生产工作,研究提出安全生产工作的政策措施,分析安全生产形势,研究解决安全生产工作中的重大问题。安全生产委员会办公室设在安监部门,承担安委会的日常工作,其职责是组织落实本级政府安全生产工作的决策部署,组织开展本地区安全生产联合检查和专项督查。

条例还明确了乡镇、街道、开发区管委会以及村民(居民)委员会的安全生产工作职责。规定乡镇、街道、开发区管委会负责监督、检查本区域内生产经营单位的安全生产状况,报告和协助处理生产安全事故,并指导本区域内村民委员会、居民委员会做好安全生产工作。村民委员会、居民委员会应当协助做好安全生产监督检查和事故善后处理工作。

四、严格安全生产监督管理,进一步强化安全生产监督执法。条例规定,县级以上地方人民政府负有安全生产监管职责的部门依法对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理;同时,安监部门还依法承担安全生产综合监管职责,指导协调同级人民政府有关部门和下级人民政府的安全生产工作,监督事故查处和责任追究落实情况。条例分别明确了政府有关部门的主要负责人、分管安全生产的负责人和其他负责人的安全生产领导责任,并对负有安全监管职责的部门建立监督管理和行政执法责任制提出明确要求。

条例在规定乡镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构协助有关部门依法履行安全生产监督管理职责的同时,对纳入行政管理体制改革和综合行政执法体制改革试点范围的乡镇人民政府、街道办事处,按照省人民政府的规定,直接赋予其安全生产执法职责;同时规定,安监部门可以委托乡镇人民政府、街道办事处的安全生产监督管理机构实施行政处罚;开发区安全生产监管机构可以受本级安监部门的委托,或者按照省人民政府的规定,履行安全生产执法职责。

五、加强安全监管能力建设,进一步提高安全监管效能。条例要求负有安全生产监管职责的部门应当明确安全生产监督管理机构和人员,履行安全生产监管职责。乡镇人民政府以及街道办事处、开发区管理委员会应当设立或者明确安全生产监督管理机构,配备专职人员,实施对辖区内生产经营单位的监督检查。安监部门应当配备符合安全生产执法要求的监督管理人员和装备,统一执法标识,定期对执法人员开展培训和考核,依法开展执法检查工作。

对县级以上人民政府安全生产应急管理,条例规定,县级以上地方人民政府应当组织有关部门和重点生产经营单位建立单位自救、区域互救、政府救援的应急救援体系,增强应急救援处置能力。

六、维护城市公共安全,加强对人员密集场所安全生产的监督管理。条例对人员密集场所、学校和幼儿园、共有产权建筑物公共区域等的安全管理提出具体规定,对与危险物品生产、储存区域以及重大危险源等重要设施的安全距离不符合规定要求的情况提出具体整改要求。

对生产经营单位接受中小学生从事接触易燃、易爆、放射性、有毒、有害等危险物品的劳动或者其他危险性劳动,以及利用学校、幼儿园场所从事易燃、易爆、放射性、有毒、有害等危险物品的生产、经营、储存活动或者作为机动车停车场等行为,条例都作出禁止性规定。

另外,条例对同一建筑物内有两个以上生产经营单位的,建筑物生产经营单位以及公共区域内的安全生产管理责任,公众聚集场所的生产经营单位应当遵守的安全生产管理规定等,都作出具体说明。

七、创新安全生产管理方式,进一步提高安全生产管理水平。条例把多年来我省在安全生产实践中行之有效的督促生产经营单位落实安全生产主体责任的管理手段和方法,以地方法规予以固化,通过管理创新推进安全生产工作。

在管理方法上,将我省首创的安全总监制度在条例中予以明确,在重点行业领域的生产经营单位推行安全总监制度,并对安全总监的任职条件和职责作出原则规定。根据我省实际,将船舶修造、船舶拆解行业纳入重点行业,在安全生产管理机构设置、安全生产管理人员配备、应急救援等方面作出更为严格的规定。建立惩戒机制,对安全生产工作中存在严重违法行为记录的生产经营单位,在向社会公告的同时,纳入社会信用信息系统。

在管理手段上,利用经济政策,引导企业加大安全投入,履行生产经营单位的安全生产主体责任和社会责任。如在实行风险抵押金制度的基础上,在重点行业领域推行安全生产责任保险,并规定生产经营单位参加安全生产责任保险的,不再缴存安全生产风险抵押金。鼓励生产经营单位加大安全生产投入,对其实际产生的安全生产资金投入,允许在成本中列支。

八、强化科技进步对安全生产的支撑,进一步推进安全生产信息化建设。规定“生产经营单位应当加快应用有利于提高安全生产条件的新工艺、新技术、新材料、新设备,运用现代科学技术实现生产过程智能化控制和生产安全事故预警,提高安全生产技术水平。”并要求生产经营单位应当建立健全重大危险源安全监测监控系统,并与负有安全生产监督管理职责的部门监控设备联网。各级地方政府应当统筹推进安全生产信息化建设,建立健全安全生产监督管理信息系统,实行信息互联互通,加强重特大事故预警,提高安全生产监督管理的信息化水平。

九、强化社会宣传和舆论监督,进一步提高全民安全生产意识。条例规定,地方各级人民政府和有关部门、生产经营单位应当采取多种形式,加强安全生产宣传教育,增强全社会的安全生产意识,提高防范生产安全事故的能力。要把安全生产教育纳入职业教育和培训的内容,设立安全生产教育实践基地,创新安全生产教育形式。新闻媒体要开展安全生产公益性宣传教育,加强对安全生产工作的舆论监督。要加强安全文化建设,开展形式多样的群众性安全文化活动。对参加抢险救护、报告重大事故隐患、举报安全生产违法行为、研究和推广安全生产科学技术与先进管理经验等方面作出显著成绩的单位和个人,应当给予奖励。

十、强化对安全生产违法行为的责任追究,进一步加大行政处罚力度。按照生产经营单位是安全生产的责任主体和生产经营单位主要负责人对本单位安全生产工作全面负责的规定,条例结合我省经济发展水平、企业生产经营规模等,对生产经营单位及其主要负责人设定了七条处罚条文,并在上位法幅度内提高了处罚下限,在责令限期改正的同时加处罚款,强化了对安全生产违法行为的震慑力。

问:法规的生命在于执行。省安监局如何抓好条例的学习宣传贯彻?

答:为切实抓好条例的学习宣传贯彻,省安监局、省委宣传部、省法制宣传教育工作领导小组办公室专门下发通知,要求各地、各部门和单位认真学习条例的立法精神,全面把握条例的实质内涵,切实落实条例各项规定要求,为全省经济社会安全发展提供坚实法治保障。

一是广泛开展社会性宣传。各地、各部门和各单位要结合实际,将条例列入“七五”普法重要内容,创新开展有针对性和实效性的学习宣传活动。

运用全媒体广覆盖地开展宣传。发挥各级党报党刊、广播电视主流媒体的主导作用,各级司法、安全监管行业媒体的特色优势,以及各类新兴媒体的重要作用,掀起全社会学习宣传贯彻条例的热潮。

开展各种形式多样的学习宣传活动。通过举办专题宣讲、知识竞赛、演讲比赛、送条例“七进”等活动宣传条例主要内容;在车站、机场、码头等人员密集场所、重点区域等张贴、悬挂标语、横幅、宣传画,营造学习宣传贯彻条例的浓厚氛围。

二是抓好各级领导干部、监管执法人员的学习培训。将条例纳入干部教育培训的重要内容,通过举办培训班、研讨会和讲座等方式,对各级政府及有关部门负责人进行专题培训。各级负有安全监管职责的部门通过分期、分批组织本系统干部职工认真学习条例全文,深刻领会法规精神实质,准确理解条款具体内涵,提升监管执法人员的责任意识和依法行政的能力水平。

三是认真组织生产经营单位开展条例的教育培训。将条例纳入生产经营单位主要负责人、安全生产管理人员、广大从业人员安全教育培训的重要内容,有计划、分层次地推动生产经营单位负责人、安全生产管理人员、一线从业人员的教育培训,让生产经营单位及其相关人员了解、明确各自安全生产方面的法定权利和法定义务,增强学法、尊法、守法、用法的意识和能力。

四是抓紧制定修订有关配套规章制度。各地、各部门要根据条例规定,抓紧制定修订有关安全生产规章制度。各级安全监管部门要对照条例及时开展梳理,对已发布的规范性文件,凡有抵触的要修改或者废止,确保相关规定制度合法化、规范化。

五是依法加强安全生产行政执法工作。将学习宣传贯彻条例与开展“七五”普法教育结合起来,与深入开展“两学一做”学习教育结合起来,与切实做好当前安全生产各项重点工作结合起来,瞄准突出矛盾和问题短板,着力在预防治本和遏制重特大事故上下功夫,严格按照法定程序、准确适用法律规范,以强有力的监管执法确保条例各项规定、要求落到实处、发挥作用。

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